Доходы местного бюджета - поступающие в местный бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом, источниками финансирования дефицита бюджета.
К доходам местного бюджета относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. Собственными доходами бюджетов являются налоговые доходы, неналоговые доходы, доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.
К налоговым доходам местного бюджета относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. Для каждого вида муниципального образования Бюджетным кодексом установлен свой перечень налоговых доходов.
В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования вводятся местные налоги, устанавливаются налоговые ставки по ним и предоставляются налоговые льготы по местным налогам в пределах прав. Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 24 марта 2005 года № 34-О, представительный орган муниципального образования вправе самостоятельно решать лишь вопрос, вводить или не вводить налоги, установленные Налоговым кодексом РФ, а также утверждать правила дифференцирования средних ставок по местоположению, по зонам различной градостроительной и т.п. ценности на соответствующей территории, определять порядок и сроки уплаты, правила предоставления льгот и т. д. Исчерпывающий перечень налогов порождает только право, но не обязанность устанавливать налог. Определение смысла понятия «установление налогов и сборов» возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в статьях 34 и 35 Конституции РФ, а также конституционного принципа единства эко-
44
номического пространства.
В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений:
44 Определение Конституционного Суда РФ от 24 марта 2005 года № 34-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Пассажирское автотранспортное предприятие № 1» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 15 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год», статьи 18 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год», статьи 12 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год», статьи 1 Федерального закона «Об индексации ставок земельного налога» и статьи 7 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации» // Консуль- тантПлюс.
В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
- налога на доходы физических лиц - по нормативу 10 процентов;
- государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселения, уполномоченными в соответствии с законодательными актами Российской Федерации на совершение нотариальных действий, за выдачу органом местного самоуправления поселения специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, - по нормативу 100 процентов.
В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ.
В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов.
В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов:
- земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100 процентов;
- налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100 процентов.
В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
- налога на доходы физических лиц - по нормативу 20 процентов;
- налога на доходы физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 30 процентов;
- единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 35 процентов;
- единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на межсе- ленных территориях, - по нормативу 70 процентов;
- государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100 процентов: по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного Суда РФ); за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции; за выдачу органом местного самоуправления муниципального района специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;
- государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления муниципального района, уполномоченными в соответствии с законодательными актами Российской Федерации на совершение нотариальных действий в населенном пункте, который расположен на межсе- ленной территории и в котором отсутствует нотариус.
В бюджеты городских округов и муниципальных районов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежит зачислению государственная пошлина за предоставление лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления, по нормативу 100 процентов.
В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ.
В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами городских округов:
- земельного налога - по нормативу 100 процентов;
- налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов.
В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
- налога на доходы физических лиц - по нормативу 30 процентов;
- единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 100 процентов;
- единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 70 процентов;
- государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100 процентов: по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного Суда РФ); за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции; за выдачу органом местного самоуправления специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;
В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по единым нормативам отчислений, установленным законами субъектов РФ для зачисления соответствующих налоговых доходов в бюджеты городских округов. В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ.
К неналоговым доходам местного бюджета относятся:
- доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных. Сюда относятся доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование муниципального имущества, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в муниципальной собственности (за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных) в залог, в доверительное управление; плата за пользование бюджетными кредитами; доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных капиталах хозяйственных обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным образованиям, часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования и др. Эти доходы, как и средства, полученные от приватизации непрофильных для публичного образования объектов недвижимости, предназначены, прежде всего, для поддержания на надлежащем уровне сферы услуг, относящихся к жизнеобеспечению населения муниципального образования, поскольку позволяют наращивать соответствующую инфраструктуру за счет приобретения необходимых объектов муниципальной собственности и поддерживать в должном техническом состоянии объекты, находящиеся в муниципальной собственности, чем достигаются конституционно значимые цели публичного управления. Не препятствует использованию муниципальными образованиями установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе такого, как сдача муниципального имущества в аренду;
- доходы от оказания органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платных услуг. Порядок оказания муниципальных услуг определяется Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Муниципальная услуга - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения;
- штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
- средства самообложения граждан. Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан);
- иные неналоговые доходы.
В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40 процентов.
В бюджеты городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают:
- доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 80 процентов;
- доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, - по нормативу 80 процентов.
В бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают:
- доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах межселенных территорий муниципальных районов, - по нормативу 100 процентов;
- доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, - по нормативу 50 процентов;
- доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 100 процентов.
В бюджеты поселений до разграничения государственной собственности на землю поступают:
- доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 50 процентов;
- доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, - по нормативу 50 процентов.
В бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов подлежит зачислению плата за пользование водными объектами в зависимости от права собственности на водные объекты по нормативу 100 процентов.
В бюджеты городских округов поступают:
- доходы от продажи земельных участков, которые расположены в границах городских округов, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное;
- доходы от передачи в аренду земельных участков, которые расположены в границах городских округов, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, а также доходы от продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное;
- доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые расположены в границах городских округов, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное.
В бюджеты муниципальных районов поступают:
- доходы от продажи земельных участков, которые расположены на межселенных территориях, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное;
- доходы от передачи в аренду земельных участков, которые расположены на межселенных территориях, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, а также доходы от продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное;
- доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые расположены на межселенных территориях, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное.
В бюджеты поселений поступают:
- доходы от продажи земельных участков, которые расположены в границах поселений, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное;
- доходы от передачи в аренду земельных участков, которые расположены в границах поселений, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, а также доходы от продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное;
- доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые расположены в границах поселений, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное.
К доходам местных бюджетов можно отнести заемные средства. Это доход временного характера, полученный на возвратной основе. Могут быть выпущены муниципальные облигации.
К безвозмездным поступлениям относятся:
- дотации, субвенции, субсидии, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предоставляемые из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иные межбюджетные трансферты;
- безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.
Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.
Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ. Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий.
Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта РФ регионального фонда компенсаций. Указанный фонд формируется за счет:
1) субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;
2) иных доходов бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов РФ.
Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.
Субвенции, предоставляемые из федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, распределяются между всеми субъектами РФ пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг субъекта РФ с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту РФ и виду субвенции.
Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы данной публичной власти как наиболее приближенной к населению и ориентированной, в том числе, на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований. Из конституционной природы Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, вытекает необходимость достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и выравнивании уровня их социальноэкономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, - с другой.
Выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности
и, в конечном счете, социально-экономического развития муниципальных образований - часть общей государственной политики, направленной на реализацию конституционного принципа социального. Это соответствует также требованиям ратифицированной Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей, что защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов (п. 5 ст. 9).
Данное положение является весьма актуальным, поскольку на 1 января 2010 года дефицит местного бюджета по Российской Федерации составил 78757 млн. рублей.
Выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется посредством бюджетного регулирования через установление регулирующих источников доходов и оказание прямой финансовой помощи из бюджетов других уровней.
Особое значение занимают фонды финансовой поддержки муниципальных образований, из которых осуществляется выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.
Размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяются для каждого поселения субъекта РФ в расчете на одного жителя городского, сельского поселения.
Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены установленными для бюджетов поселений дополнительными нормативами отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.
Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты поселений, утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений предоставляются из бюджета муниципального района (районного фонда финансовой поддержки поселений) за счет субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ и (или) путем установления представительным органом муниципального района для поселений, входящих в состав данного муниципального района, дополнительных нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Дотации предоставляются поселениям, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений. Методика расчета бюджетной обеспеченности определяется законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.
В случае, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений либо при невыполнении муниципальным образованием требований указанного закона субъекта РФ о перечислении субвенций централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки поселений в размере указанных субвенций. Размер данной субвенции для отдельного поселения не может превышать 50 процентов разницы между общими доходами бюджета поселения, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности поселения в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту РФ уровнем бюджетной обеспеченности поселений.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) распределяются исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), а также исходя из численности жителей муниципальных районов (городских округов). Дотации предоставляются тем муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности бюджета которого не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), определенный в качестве критерия.
Распределение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
Часть дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) может предоставляться каждому муниципальному району (городскому округу) субъекта РФ, по общему правилу, в расчете на одного жителя. Законом субъекта РФ может быть установлен различный порядок расчета дотаций для муниципального района и для городского округа, предоставляемых из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на одного жителя муниципального района (городского округа).
Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты муниципальных районов (городских округов). Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Распределение дотаций утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
В случае, если уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту РФ, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного муниципального района (городского округа) в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) либо при невыполнении муниципальным образованием указанных требований, централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного муниципального района (городского округа) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в размере указанных субвенций. Размер такой субвенции для отдельного муниципального района (городского округа) не может превышать 50 процентов разницы между общими доходами бюджета муниципального района (городского округа), учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту РФ уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
В составе расходов бюджета субъекта РФ могут быть образованы и иные фонды:
- фонд муниципального развития, из которого местным бюджетам могут предоставляться субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований.
- фонд софинансирования социальных расходов, из которого местным бюджетам могут предоставляться субсидии для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований.
В указанные фонды могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.
К собственным доходам местных бюджетов в соответствии со ст. 55 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся средства самообложения граждан; доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; штрафы, установление которых федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления в соответствии с федеральными, региональными законами и решениями органов местного самоуправления.
С целью пополнения доходной части местных бюджетов представительные органы местного самоуправления вправе:
В соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения об установлении ставок местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу
Как указано в п. 2 ст. 1 НК РФ, "нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах принимаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом".
Следует отметить, что понятие «установление местных налогов и сборов» употребляется законодателем в двух значениях:
В узком смысле - это определение в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления некоторых элементов налогообложения (п. 4 ст. 12 части первой НК РФ);
В широком смысле это понятие включает в себя: а) выбор из существующего законодательного перечня наиболее экономически значимых для соответствующей территории местных налогов и сборов; б) самостоятельное решение представительного органа местного самоуправления о введении данного налога на территории муниципального образования; в) конкретизацию в нормативном правовом акте положений налогового законодательства - определение существенных элементов налогообложения: налоговых ставок в пределах, установленных НК РФ, налоговых льгот, а также порядка и срока уплаты налогов и сборов. Муниципальные органы, осуществляя принадлежащие им права в области налогообложения, не только устанавливают (в пределах своих полномочий), но и вводят в действие конкретные виды местных налогов и сборов, определяя в постановлении или решении точную дату, начиная с которой указанные налоги (сборы) считаются установленными и могут взиматься на территории соответствующего муниципального образования.
В компетенцию представительных органов местного самоуправления также входит организация правового регулирования взимания местных налогов и сборов путем установления в нормативных актах порядка и сроков их уплаты.
Итак, основным звеном системы муниципальных финансов являются местные бюджеты. Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации.
Наличие бюджета укрепляет экономическую самостоятельность органов местного самоуправления, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры соответствующих территорий.
С точки зрения экономической теории местный бюджет следует рассматривать как "совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти".
Местные бюджеты характеризуются:
Широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса;
Высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории;
Гибкостью, поскольку система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей и задач территориального развития.
Местный бюджет включает в себя доходную и расходную части.
Согласно ст. 6 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" доходная часть состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать в себя финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
В БК РФ доходы муниципальных бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие (ст. 60), налоговые и неналоговые (ст. 61, 62).
К собственным доходам бюджетов относятся:
Налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством РФ;
Неналоговые доходы, предусмотренные в абз. 2 - 5 п. 4 ст. 41 БК РФ, а также иные неналоговые доходы;
Безвозмездные перечисления (ст. 45 БК РФ).
Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.
Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований составляют:
Собственные доходы от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ;
Отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом РФ в порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 БК РФ;
Государственная пошлина, за исключением зачисляемой в соответствии со ст. 50 БК РФ в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.
Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии со ст. 41 - 46 БК РФ, в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.
К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:
Доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
Не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
Доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;
Платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;
Доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
Штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;
Государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ.
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено право органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами и участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях (ст. 40, 42).
Муниципальные бюджеты также пополняются за счет доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления.
Финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации оказывается в форме дотаций и субвенций и подлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этих средств.
Дотации - это средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе в целях покрытия текущих расходов.
Дотации не имеют целевого назначения и могут быть использованы по усмотрению органов местного самоуправления.
Субвенции - это средства, выделяемые из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Эти средства предоставляются для реализации программ, обеспечивающих социально-экономическое развитие соответствующих территорий, для ликвидации последствий стихийных бедствий и т.п.
Дотации, субвенции, а также заемные средства играют роль вспомогательных источников доходов местных бюджетов. В то же время на практике дотации служат средством покрытия дефицита местного бюджета, а субвенции влияют и на объем, и на структуру расходов местного бюджета.
Заемные средства могут быть предназначены для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или устранения финансовых трудностей в процессе исполнения утвержденного бюджета.
Исполнительные органы местного самоуправления по решению представительных органов вправе выпускать муниципальные займы на инвестиционные цели и получать ссуды - бюджетные средства, предоставляемые из иных бюджетов на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.
Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 63 БК РФ).
Вместе с тем в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование мероприятий по решению вопросов местного значения и осуществление органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.
Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об их использовании (ст. 39 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п. 3 ст. 8 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации").
Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ.
Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие за собой дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств (ст. 38 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в двух основных формах:
Муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени соответствующего муниципального образования;
Кредиты, полученные от кредитных организаций (ст. 96 БК РФ).
Совокупность долговых обязательств муниципального образования может существовать в форме:
Кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованием;
Займов муниципального образования (муниципальных займов), осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;
Договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
Долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.
Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет (ст. 100 БК РФ).
Договорные отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных гарантий, регулируются нормами ст. 115 и 117 БК РФ.
В соответствии со ст. 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Однако важно отметить, что согласно ст. 10 БК РФ создание внебюджетных фондов возможно только на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Третий уровень бюджетной системы может включать в себя только местные бюджеты.
Расходная часть местных бюджетов включает:
1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;
2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;
6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.
Размещение муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Заказчиком по муниципальному заказу на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, выступают органы или должностные лица местного самоуправления.
Объем закрепленных доходов связан с величиной расходов первоочередного характера (социально-бытовая инфраструктура). В городах - это 55-60% от всех расходов. Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов приводит к росту доли регулирующих источников (в доходах городов - 75%, в районах - 90%). Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов подрывает принцип самостоятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере.
В бюджетах городов областного подчинения основные расходы приходятся на народное хозяйство (в первую очередь на ЖКХ) и социально-культурные мероприятия (прежде всего на образование и здравоохранение). В районных бюджетах основной статьей расходов являются социально-культурные мероприятия; доля расходов на народное хозяйство составляет около 25%, почти 20% расходов идет на финансирование внутрирегиональных трансфертов (в основном - нижестоящим бюджетам).
В бюджетах городов районного подчинения вновь увеличивается доля народнохозяйственных расходов, причем они почти на 100% состоят из затрат на ЖКХ. Продолжает возрастать и доля расходов на социально-культурные мероприятия (за счет ассигнований на образование). Практически сходят на нет расходы на внутрирегиональные трансферты (здесь, как в поселковых и бюджетах, они представлены незначительными по объему средствами, передаваемыми в вышестоящие бюджета в порядке взаимных расчетов).
В поселковых бюджетах две трети бюджетных расходов приходится на социально-культурные мероприятия (половина из них - на образование). Расходы на народное хозяйство представлены ассигнованиями в ЖКХ.
Наконец, в бюджетах расходы на социально-культурные нужды составляют три четверти общих расходов (с большим отрывом лидируют расходы на образование, максимальных значений достигает доля расходов в культуру и искусство); доля народнохозяйственных (жилищно-коммунальных) расходов минимальна.
Понятно, что такие пропорции являются отражением распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Доля народно-хозяйственных расходов наиболее высока в бюджетах городов областного и районного подчинения (в основном за счет поддержки дотационного ЖКХ). Роль собственно производственных расходов (в промышленность и хозяйство) относительно велика лишь в региональных бюджетах. Социально-культурные расходы (в первую очередь на образование) доминируют в бюджетах. Региональные и районные бюджета выполняют функции «перераспределителей» ресурсов между нижестоящими бюджетами, и потому для них высока доля расходов на внутрирегиональные трансферты.
Механизм финансового обеспечения реализации бюджетной расходной политики можно считать эффективным, если он в максимальной степени соответствует следующим принципам:
1) адекватность выделяемых средств получаемому результату (означает, во-первых, что при определении метода финансового обеспечения предпочтительным будет тот, который позволит до момента оплаты результата убедиться в его наличии или возможности достижения и соответствующем качестве; во-вторых, при существовании других заинтересованных лиц в получении результата органы власти должны способствовать привлечению их к софинансированию расходов);
2) достаточность финансирования (означает, что выделяемые финансовые ресурсы полностью соответствуют суммам, обозначенным в договорах или утвержденным в виде лимитов бюджетных обязательств);
3) своевременность и регулярность финансирования (под этим принципом понимается финансирование в соответствие со сроками контракта);
4) эффективность финансирования (предполагает выбор такого варианта, который обеспечит наименьшие бюджетные издержки, причем во внимание принимаются не только расходы по данному контракту или программе, но и расходы, которые могут возникнуть в будущих периодах);
5) открытость и прозрачность механизма финансирования (предполагает, что выделение бюджетных средств доступно для оценки и контроля как со стороны контролирующих органов, так и со стороны всего общества, что позволяет своевременно обжаловать действия чиновников, нарушающих права других участников бюджетного процесса).
Проанализировав методы финансового обеспечения реализации бюджетной расходной политики, в работе выявлена специфика каждого из методов, влияющая на результативность и эффективность осуществления бюджетных расходов (табл. 1).
Таблица 1. Характеристика методов финансового обеспечения реализации бюджетной расходной политики муниципального образования
|
Критерии |
Приобретение |
Сметное финансирование |
Субсидирование |
|
1. С точки зрения результативности |
|||
|
1.1. Определенность результата |
Результат финансирования определен, его характеристики четко сформулированы |
Заданы характеристики результата, но цена и объем оплачиваемых услуг заранее неизвестны |
Результат определен качественно и количественно, но цена результата может изменяться |
|
1.2. Распределение рисков за достижение результата |
При ненадлежащем качестве результата оплата не производиться. Риски несет продавец, а не покупатель |
Все риски за неполучение результата или его удорожание несут органы власти |
Субсидиарная ответственность участников программы. Органы власти несут риск только в рамках определенного результата в соответствие с долей финансирования |
|
1.3. Контроль за получением результата |
Предварительный (контроль до момента выделения средств), внешний (органы власти контрол. поставщика) контроль |
Последующий, внутренний контроль (органы власти контролируют подведомственные учреждения) |
Сочетание внутреннего и внешнего контроля. Предварительный - на стадии выделения финансирования в части; послед. - на стадии принятия работ |
|
1.4. Последствия не достижения результата |
Отказ от оплаты сделки. Взыскание убытков за неисполнение контракта |
Плохое качество или отсутствие результата не отражается на финансировании |
Возможно прекращение финансирования на промежуточном этапе. Потери казны соответствуют доли гос. Финансирования |
|
2. С точки зрения эффективности |
|||
|
2.1. Возможность сопост. цены результата с существующими |
Можно сравнить цену на рынке |
Невозможно сравнить цену, т.к. даже однот. учреждения предоставляют разное количество услуг или имеют существенные особенности |
Можно сравнить с имеющимися аналогами, но следует учитывать факторы удорожания |
|
2.2. Лицо, заинтересованное в снижении издержек |
Поставщик заинтересован в снижении издержек, поскольку может получить контракт только при возможности предложить минимальную цену |
Отсутствует заинтересованность в снижении издержек |
При долевом субсидировании в снижении издержек заинтересованы органы власти и другие инвесторы, чего нет при полном субсидировании, где высвобождаемые средства нельзя направить на другие цели |
|
2.3. Последствия неэффективности (завышения издержек) |
Отказ от сделки, выбор другого поставщика |
Финансирование не зависит от экономической эффективности. |
Органы власти при полном субсидировании самостоятельно определяют размер субсидий. При долевом субсидировании органы власти несут солидарные убытки |
Итак, муниципальные финансовые ресурсы образуются из средств, поступающих в муниципальный бюджет и средств, аккумулируемых муниципальными внебюджетными фондами.
Бюджет муниципального образования является основным финансовым инструментом, который используется местными властями для решения возложенных на них задач. Большинство расходов бюджета муниципального образования отличает их социальная направленность. Однако средств для финансирования образования, здравоохранения и других социально значимых статей расходов в большинстве муниципальных образований явно недостаточно. При этом дефицит местного бюджета обусловлен низким уровнем налоговой базы, а также предопределен несовершенством законодательства на федеральном и региональном уровне в рамках регулирования межбюджетных отношений.
Эффективность использования финансовых ресурсов муниципального образования определяется следующими принципами: адекватность выделяемых средств получаемому результату; достаточность финансирования; своевременность и регулярность финансирования; открытость и прозрачность механизма финансирования.
1) средства самообложения граждан в
соответствии со статьей 56 настоящего
Федерального закона;
2) доходы от
местных налогов и сборов в соответствии со
статьей 57 настоящего Федерального закона;
3) доходы от региональных налогов и
сборов в соответствии со статьей 58
настоящего Федерального закона;
4)
доходы от федеральных налогов и сборов в
соответствии со статьей 59 настоящего
Федерального закона;
5) безвозмездные
перечисления из бюджетов других уровней,
включая дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности муниципальных образований,
предоставляемые в соответствии со статьями
60 и 61 настоящего Федерального закона, иные
средства финансовой помощи из бюджетов
других уровней, предоставляемые в
соответствии со статьей 62 настоящего
Федерального закона, и другие
безвозмездные перечисления;
6) доходы
от имущества, находящегося в муниципальной
собственности;
7) часть прибыли
муниципальных предприятий, остающейся
после уплаты налогов и сборов и
осуществления иных обязательных платежей,
в размерах, устанавливаемых нормативными
правовыми актами представительных органов
муниципального образования, и часть
доходов от оказания органами местного
самоуправления и муниципальными
учреждениями платных услуг, остающаяся
после уплаты налогов и сборов;
8) штрафы,
установление которых в соответствии с
федеральным законом отнесено к компетенции
органов местного самоуправления;
9)
добровольные пожертвования;
10) иные
поступления в соответствии с федеральными
законами, законами субъектов Российской
Федерации и решениями органов местного
самоуправления.
2. В состав собственных
доходов бюджетов муниципальных районов, в
которых формирование представительных
органов муниципальных районов
осуществляется в соответствии с подпунктом
1 пункта 3 статьи 35 настоящего Федерального
закона, включаются субвенции,
предоставляемые из бюджетов городских и
сельских поселений, входящих в состав
муниципального района, на решение вопросов
местного значения межмуниципального
характера, установленных подпунктами 5, 6, 12 -
14 и 16 пункта 1 статьи 15 настоящего
Федерального закона.
Размер указанных
субвенций определяется представительным
органом местного самоуправления
муниципального района по единому для всех
городских и сельских поселений данного
муниципального района нормативу в расчете
на одного жителя либо потребителя
бюджетных услуг соответствующего
поселения.
3. Состав собственных
доходов местных бюджетов может быть
изменен федеральным законом только в
случае изменения установленного статьями 14
- 16 настоящего Федерального закона перечня
вопросов местного значения и (или)
изменения системы налогов и сборов
Российской Федерации.
Федеральный
закон, предусматривающий изменение состава
собственных доходов местных бюджетов,
вступает в силу с начала очередного
финансового года, но не ранее чем через три
месяца после его принятия.
4. В доходы
местных бюджетов зачисляются субвенции,
предоставляемые на осуществление органами
местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, переданных им
федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации, в соответствии со
статьей 63 настоящего Федерального закона.
5. Учет операций по распределению доходов
от налогов и сборов в соответствии с
нормативами отчислений, установленными в
соответствии со статьями 57 - 61 настоящего
Федерального закона, осуществляется в
порядке, установленном Бюджетным кодексом
Российской Федерации.
Доходы местного бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления. Средства местного бюджета относятся к объектам муниципальной собственности. Это определяет собственника бюджетных средств, которым является не орган местной власти, а административно-территориальное образование. Органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственностью. Статья 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы разграничения государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Порядок формирования местных финансов определен Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ.
Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов, а также поступлений от регулирующих доходов и средств по взаимным расчетам. В нее входит также финансовая помощь в виде дотаций, субвенций, средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Собственные доходы местных бюджетов включают местные налоги и сборы, другие собственные доходы. К нему относится также часть федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе.
Таким образом, доходы местных бюджетов формируются за счет следующих источников:
1) местных налогов и сборов;
2) отчислений от регулирующих доходов и сборов;
3) неналоговых доходов.
Местные налоги и сборы - это налоги и сборы, устанавливаемые представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными законами.
Регулирующие доходы - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, в ряде случаев они устанавливаются на долговременной основе (на три года) .
Отчисления от федеральных региональных налогов в пользу местных бюджетов осуществляются по таким налогам, как:
Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности;
Налог на имущество предприятий;
Земельный налог;
Прочих налогов и других платежей.
Местные налоги и сборы, регулирующие доходы, а также неналоговые платежи в совокупности составляют собственные доходы местных бюджетов. Иными словами их собственные доходы - налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и направляемые в местные бюджеты .
В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (1991 г.) и другими последующими законами к местным налогам было отнесено 23 налога. С введением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации (1998 г.) к местным налогам отнесено 5 налогов:
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц;
3) налог на наследование или дарение;
5) местные лицензионные сборы.
Неналоговые доходы формируются:
1) от использования (сдачи в аренду) имущества, находящегося в муниципальной собственности;
2) от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении; органов местного самоуправления;
3) от доходов от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;
4) в местный бюджет поступают также другие неналоговые доходы (штрафы, суммы конфискаций, компенсаций и др.);
5) неналоговые доходы местных бюджетов формируются также за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.
Структура доходов местных бюджетов приведена в таблице 1.
Таблица 1 Доходы местных бюджетов отдельных районов Кемеровской области в 2003 г. (в % к итогу)
Органы власти муниципальных образований заинтересованы в собственных источниках доходов, они позволяют им шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться извлечения платежей в бюджет при недостаточном объеме собственных доходов, при увеличивающихся расходах вызвали необходимость наделения средствами местных бюджетов из областного бюджета. Они наделялись средствами главным образом за счет регулирующих налоговых доходов.
Все это позволит сократить дефицитность муниципальных бюджетов, связанную во многом с тем, за что в последние годы на них были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры, а также ряд других расходов. Вместе с тем их доходная база не была расширена. Совершенно неоправданна практика, при которой до 60% от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и муниципальный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10% . Такое положение сложилось в муниципальных образованиях Удмуртии, Липецкой и др. областей. В настоящее время собственные доходы бюджетов городов составляют 23%, поселков - 11,9%, сельских районов - 11,8%, сельских поселений -5,8% . Это превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решать задачу финансового обеспечения этого уровня власти.
Поскольку в жизни муниципалитетов большую роль играют местные налоги и сборы, попытаемся выделить их классификационные признаки.
Первый признак. Конкретные налоги и сборы устанавливаются в зависимости от полномочий органов власти вводить таковые. Среди них могут быть обязательные, и устанавливаемые органами власти на местах из списка налогов по Налоговому Кодексу.
Второй признак. Налоги и сборы возникают в зависимости от отношений к целям хозяйственного развития территории.
Третий признак. Решающую роль приобретают особенности техники исчисления и уплаты местных налогов и сборов в бюджет.
Четвертый признак. Введение налогов и сборов зависит от специфики применяемых ставок: а) в процентах от налогооблагаемой базы от фонда оплаты труда, объема выполненных работ, услуг; б) в твердой сумме (ставка в рублях к налогооблагаемой базе); в) кратные суммы минимального размера оплаты труда в месяц (МРОТ); г) в процентах от кратной суммы МРОТ.
Пятый признак устанавливает зависимость от источника уплаты налога: а) относимые на затраты производства и реализации продукции, издержки обращения предприятий, учреждений и организаций; б) уплачиваемые за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятий, учреждений и организаций; в) относимые на финансовые результаты предприятий, учреждений .
Налоги и сборы, разграничиваемые в зависимости от источника уплаты налогов:
1. Относимые на издержки производства и обращения:
а) земельный налог;
б) сбор за уборку территорий населенных пунктов.
2. Уплачиваемые за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятий, организаций и учреждений:
а) лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей;
б) сбор за право использования местной символики;
в) налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне;
г) сбор за участие в бегах на ипподромах;
д) сбор со сделок, совершаемых на бирже;
е) сбор на открытие игорного бизнеса;
ж) сбор за право торговли; сбор за право торговли винно- водочными изделиями.
3. Относимые на финансовые результаты предприятий организаций и учреждений:
б) целевые сборы на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования;
в) налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы;
г) сбор за право проведения кино- и телесъемок; сбор за парковку автотранспорта.
Местные налоги и сборы, разграничиваемые в зависимости от целей хозяйственного развития территории:
1. Регулирование территориально- хозяйственного развития:
а) налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне;
б) сборы на содержание милиции, благоустройство территории, другие нужды;
в) сбор с владельцев собак;
г) сбор за парковку автотранспорта;
д) сбор за уборку территорий населенных пунктов; е) налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы в размере не более 1,5% от объема реализации продукции (выполненных работ, оказанных услуг).
2. Регулирование отношений собственности:
а) земельный налог;
б) налог на имущество физических лиц;
г) сбор за выдачу ордера на квартиру. Сборы разрешительного характера:
а) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;
б) сбор за право использования территории; налог на перепродажу машин, вычислительной техники;
в) лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями;
г) лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей;
д) сбор за право использования местной символики;
е) сбор за право проведения кино- и телесъемок, открытия игорного бизнеса.
Сборы в системе финансово-денежного оборота:
а) за участие в бегах на ипподромах;
б) за выигрыш на бегах;
в) с лиц, участвующих в игре на тотализаторе, на ипподроме;
г) со сделок, совершаемых на биржах (0,1% от суммы сделки).
По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории. Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов местного бюджета и объема его собственных доходов.
Основная задача местных налогов - создание стабильных доходных источников местных бюджетов, в полном объеме поступающих в распоряжение соответствующих территорий. С этой целью в законодательстве Российской Федерации предусмотрен широкий спектр местного налогообложения, допускающий возможность выбора из
предложенного перечня тех налогов, которые в наибольшей степени отвечают интересам развития конкретных территорий.
Анализируя содержание Налогового кодекса РФ в части местного налогообложения, можно выделить следующие основные направления совершенствования структуры местных налогов. Предусмотрено сокращение или оптимизация общего числа налогов. Взят прицел на отказ от наименее эффективных местных налогов с точки зрения реализации их фискальной и экономической функций. Обозначено ослабление давления на налогоплательщика за счет сокращения числа налогов, взимаемых с выручки и фонда оплаты труда. Намечен перенос тяжести налогового бремени из сферы производства в сферу обращения .
Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы, находящиеся в границах территорий местного самоуправления, имущество, находящееся в муниципальной собственности, а также государственная собственность, переданная органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, а также другая собственность, служащая удовлетворению потребностей местного населения.
Муниципальная собственность выступает в виде собственности городских, сельских поселений и других территорий местного самоуправления. В муниципальной собственности могут находиться: земля, недра, леса, воды, растительный и животный мир; имущество органов местного самоуправления; имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности; имущество, переданное органам местного самоуправления безвозмездно на основе соглашений и договоров; средства местного бюджета, внебюджетных и валютных фондов; муниципальный жилищный фонд; нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда; имущество, имущественные комплексы, объекты инженерной инфраструктуры, другие объекты, используемые для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения.
Муниципальную собственность Российской Федерации, согласно законодательству, составляют средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово- кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
К общим доходам относится сумма доходной части минимального местного бюджета, социальных субвенций, субвенций развития, дотаций особо нуждающимся муниципальным образованиям и других безвозмездных поступлений.
Органы местного самоуправления имеют право выпускать муниципальные облигации (субфедеральные ценные бумаги). Эти облигации обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства.
Межбюджетные отношения органов местного самоуправления и региональных органов строятся на принципах взаимной ответственности, применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей индивидуальные особенности, выравнивания доходов муниципальных образований. Реализуется задача максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков, а также компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти. Очень важен принцип повышения заинтересованности органов
местного самоуправления в гласности межбюджетных отношений.
В Конституции Российской Федерации имеются ст. 132-133, согласно которым местный бюджет защищен. В частности предусмотрено, что органы местного самоуправления наделяются отдельными полномочиями, получают необходимые материальные и финансовые ресурсы. Они компенсируют дополнительные расходы, возникшие в результате их функционирования.
Существующая система регулирования местных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами местные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц, стимулирует местные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.
В то же время используемый метод регулирования местных бюджетов имеет недостатки. Основной из них - наличие элементов субъективности при армировании регулирующих доходов местных бюджетов, что выражается в не всегда, объективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных муниципальных социальных и финансовых норм. Речь идет о том, чтобы работать и утвердить нормы минимальной обеспеченности каждого жителя набором социальных благ, в том числе по народному образованию, здравоохранению, жилищно-коммунальному обслуживанию и т. д. Эти нормы должны быть дифференцированы по отдельным регионам страны с учетом климатических, исторических, этнических особенностей и уровня обеспеченности населения этими услугами .
Органы местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов. Отчетность об исполнении местных бюджетов они Представляют в установленном законодательством и уставом муниципального образования порядке. Для улучшения их деятельности наряду с принципом гласности при осуществлении бюджетного регулирования необходимо сочетать интересы всех уровней бюджетной системы, распределяя налоги на постоянной основе (полностью или в фиксированной доле) между звеньями бюджетной системы. При достаточности налогового потенциала следует обеспечивать минимально необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов. Важно далее, чтобы субъекты Российской Федерации применяли единую для всех муниципальных образований и учитывающую их индивидуальные особенности методологию. Это необходимо при определении размеров финансовой помощи, а также долей регулирующих налогов и налогов, закрепляемых на постоянной основе. Давно назрела задача выравнивать до минимального необходимого уровня душевые бюджетные доходы муниципальных образований, не имеющих достаточного налогового потенциала. Настоятельно требуется сокращать по возможности встречные финансовые потоки, компенсировать местным бюджетам уменьшение доходов или увеличение расходов, возникших вследствие решений органов государственной власти, выравнивать развитие отстающих по объективным причинам муниципальных образований до минимально необходимого уровня, повышать заинтересованность органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов в местных бюджетах, обеспечивать взаимную ответственность между звеньями бюджетной системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям.
Укрепление доходной базы местных бюджетов и развитие их самостоятельности, процесс достаточно динамичный, связанный с объективными политическими факторами и не может быть ограничен временными рамками. Успешное решение этих проблем не только позволит адаптировать бюджетные отношения к специфическим условиям российской рыночной экономики, но и усилит влияние бюджета на процессы макроэкономического финансового оздоровления экономики страны.
Большую роль в укреплении доходной базы местных бюджетов является составление проектов бюджетов.
Первый этап бюджетного процесса - составление проектов бюджетов. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и иных установленных нормативов.
Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику на очередной финансовый год.
Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Составление бюджета основывается на:
Бюджетном послании Президента РФ;
Прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год (ПСЭР);
Основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;
Прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;
Плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.
Одновременно с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ (региона, территории) формируется перспективный финансовый план (ПФП), содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. ПФП законодательно не утверждается. Цели разработки ПФП: информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы, прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов, отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия необходимых мер. ПФП разрабатывается на три года (первый - год, на который разрабатывается бюджет, два следующих - плановый период, на протяжении которого прослеживаются результаты заявленной экономической политики).
В качестве основы для составления бюджетов используется баланс финансовых ресурсов (БФР) - баланс всех доходов и расходов РФ, ее субъектов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. БФР составляется на основе отчетного БФР за предыдущий год и ПСЭР соответствующей территории.
Финансовые органы вправе получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных государственных и местных органов власти и юридических лиц.
Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год. На основе данных плана-прогноза МФ РФ разрабатывает основные характеристики бюджета и распределение расходов бюджета. Правительство РФ рассматривает предложения об увеличении (сохранении) минимальных размеров оплаты труда и пенсий, их индексации.
МФ РФ в двухнедельный срок со дня принятия Правительством основных характеристик бюджета и распределения расходов бюджета направляет проектировки основных показателей бюджета федеральным исполнительным органам для распределения по конкретным бюджетополучателям и уведомляет исполнительные органы субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ.
Второй этап формирования федерального бюджета - распределение федеральными исполнительными органами предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и по получателям средств, разработка указанными органами предложений о проведении экономических преобразований, отмене нефинансируемых нормативных актов, а также подготовка перечня финансируемых федеральных целевых программ. Несогласованные вопросы подлежат рассмотрению межведомственной комиссией, возглавляемой министром финансов РФ.
Не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году, федеральные исполнительные органы должны завершить разработку и согласование показателей бюджета, представляемых одновременно с ним документов и материалов (прогноз консолидированного бюджета, адресная инвестиционная программа, план развития государственного (муниципального) сектора экономики, структура государственного (муниципального) долга и программа заимствований для его покрытия, программа предоставления государственных (муниципальных) гарантий, оценка потерь бюджета от налоговых льгот, оценка ожидаемого исполнения бюджета текущего года и др.), проектов законов по минимальным размерам оплаты труда, пенсий, их индексации, отмене нефинансируемых актов.
С 15 июля по 15 августа на основе представленных федеральными исполнительными органами документов Правительство Российской Федерации должно утвердить проект закона о федеральном бюджете для внесения в Государственную Думу. И уже исходя из этого формируется муниципальный бюджет.